如何认定党员干部向有业务关系的个人借款用于购房的行为

基本案情

赵某，男，中共党员，某局副局长，分管项目招投标等工作。

2016年1月，赵某（已有一套住房）通过中介在某地购买一套二手商品房，总价600万元。为支付该房首付款，赵某先后出面向与其有业务关系的5人借款共计240万元，上述5人在赵某担任副局长期间，均承接过该局工程项目，合同金额共计1000余万元。相关借款均以赵某的配偶王某名义开具借条，但未约定还款期限以及是否支付利息。据赵某交代，急于借款购房主要是考虑房价上涨较快，计划出售原有住房后，用售房款还清借款。

同年9月，纪检机关根据群众举报，对赵某的上述问题进行审查。在如何认定赵某的行为性质上，存在两种意见：

第一种意见认为，赵某的行为属于正常的民事借款行为，不构成违纪。

第二种意见认为，赵某的行为构成违纪，违反廉洁纪律，拟给予党纪处分，在具体条款的适用上，应当适用《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条有关“有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”的规定。

分析意见

在执纪实践中，党员领导干部向与其有业务关系的个人借款的行为具有一定典型性，在实践中如何定性存在一定争议。

本案中，赵某作为某局副局长，向个人借款购房，从民事角度看，具有一定民事借款行为的特征。但其作为党员领导干部，必须严格遵守廉洁自律的相关规定。赵某的借款对象均为与其有业务关系的个人，且均承接过其分管范围内的工程项目。赵某向上述人员借款共计240万元，对借款人可能存在职务上的制约或影响，不利于其公正履行职责。同时，赵某虽开具了借条，但未约定还款期限及是否支付利息，且至立案审查时仍未还款。综上，赵某向有业务关系的个人借款的行为，已损害党员领导干部履行职务的廉洁性，构成违反廉洁纪律。鉴于赵某的行为在《中国共产党纪律处分条例》中没有具体明确规定，倾向适用该条例第一百零四条有关违反廉洁纪律的兜底条款予以定性。

同时，在本案的具体调查中，应注意将赵某的借款行为与“以借为名”收受财物相区分。在执纪实践中，有的党员领导干部利用职务上的便利，为个人谋取利益，以向个人借款为“幌子”，实为收受对方财物。对此类行为应按受贿性质认定，而不只是按违反廉洁纪律认定。具体认定时，不能仅仅看是否有书面借款手续，还应根据以下因素综合判定：有无正当、合理的借款事由；款项的去向；双方平时关系如何、有无经济往来；出借方是否要求党员领导干部利用职务的便利为其谋取利益；借款后是否有归还的意思表示及行为；是否有归还的能力；未归还的原因等。

【相关法规】

1、2016年《中国共产党廉洁自律准则》

党员领导干部廉洁自律规范

第五条 廉洁从政，自觉保持人民公仆本色。

第六条 廉洁用权，自觉维护人民根本利益。

第七条 廉洁修身，自觉提升思想道德境界。

第八条 廉洁齐家，自觉带头树立良好家风。

2、2016年《中国共产党纪律处分条例》

第一百零四条 有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

3、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》（中纪发〔2007〕７号）

九、利用职务上的便利为请托人谋取利益，收受请托人房屋、汽车等物品，未变更权属登记或者借用他人名义办理权属变更登记的，不影响违纪的认定。认定以房屋、汽车等物品为对象的违纪，应注意与借用的区分。具体认定时，除双方交待或者书面协议之外，主要应当结合以下因素进行判断：（1）有无借用的合理事由；（2）是否实际使用；（3）借用时间的长短；（4）有无归还的条件；（5）有无归还的意思表示及行为。

4、最高人民法院最高人民检察院关于印发《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》的通知（法发〔2007〕22号）

八、关于收受贿赂物品未办理权属变更问题

国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，收受请托人房屋、汽车等物品，未变更权属登记或者借用他人名义办理权属变更登记的，不影响受贿的认定。认定以房屋、汽车等物品为对象的受贿，应注意与借用的区分。具体认定时，除双方交代或者书面协议之外，主要应当结合以下因素进行判断：（1）有无借用的合理事由；（2）是否实际使用；（3）借用时间的长短；（4）有无归还的条件；（5）有无归还的意思表示及行为。

5、最高人民法院关于印发《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的通知（2003年11月13日最高人民法院法〔2003〕167号公布）

（六）以借款为名索取或者非法收受财物行为的认定

国家工作人员利用职务上的便利以借为名向他人索取财物，或者非法收受财物为他人谋取利益的，应当认定为受贿。具体认定时，不能仅仅看是否有书面借款手续，应当根据以下因素综合判定：（1）有无正当、合理的借款事由；（2）款项的去向；（3）双方平时关系如何、有无经济往来；（4）出借方是否要求国家工作人员利用职务上的便利为其谋取利益；（5）借款后是否有归还的意思表示及行为；（6）是否有归还的能力；（7）未归还的原因；等等。